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大规模公路养护时代到来,养护市场化该如何破局(一)?

来源:中路交科(北京)交通咨询有限公司 王畅乐 日期:2019年5月17日 09:29

 

截至2018年底,我国公路总里程已达到484.65万公里。随着大规模公路养护时代的到来,公路养护市场的发展壮大和规范有序运转,已成为未来行业持续健康发展的基础之一。开展养护资质许可研究、加强养护行业市场准入的制度指导,对规范养护市场秩序、促进市场公平有序竞争、深化市场化改革、加快建立和完善交通运输现代市场体系有重大现实意义。

 

为此,我们邀请行业内的专家,分析了我国公路养护市场准入管理现状、存在问题、未来发展趋势,提出相关政策建议,并梳理了1995年至今,我国公路养护市场化的推进历程,供行业参考。 

 

 

历程

1995年,交通部合肥会议正式部署启动公路养护市场化改革工程,以“管养分离、事企分开”的总体原则为指导,开始进行公路养护市场化改革探索。自此,公路养护管理体制及运行机制的市场化改革启动,至今已历经24年。总结其主要改革进程,大致可分为改革启动、多样渐进、保持维稳、反思重启四个阶段。 

 

养护市场化的24年

 

「1995年至2001年」改革启动阶段

 

这一时期,在建立社会主义市场经济体制理论的指引下,交通运输行业大力推进政企分开,理顺中央和地方政府的关系,转换交通运输企业经营机制。1995年,安徽合肥全国公路养护管理工作会议后,交通部发布了《关于全面加强公路养护管理工作的若干意见》,提出改革完善公路养护管理运行体制,明确了“管养分离、事企分开”的目标,公路养护运行机制市场化改革迈出了第一步。

 

此后,全国各地纷纷开展养护运行机制的改革探索。1998年6月,在福建福州召开的全国加快公路建设工作会议明确提出,深化公路管理体制改革是公路事业健康发展的重要任务,同时还确定了改革的指导思想、基本原则和主要任务,开启了我国公路管理体制改革的进程。 

 

「2001年至2006年」多样渐进阶段

 

随着前一阶段的大胆改革尝试,在各方面条件没有完全成熟的情况下,快速推进养护市场化带来的问题逐步显现。这一时期,改革由最初的“大胆探索、局部推进”开始转向“态度积极,措施坚决,步子稳妥”的稳步发展道路。这一阶段的主要特点主要有:

 

制度探索。2001年6月,交通部颁布的《公路养护与管理发展纲要(2001-2010年)》提出“深化公路养护运行机制改革”的要求,全国大部分省份依此制定了深化改革的实施方案或指导意见。2003年,为培育我国公路养护工程市场,规范养护工程招标投标工作,交通部下发了《公路养护工程市场准入暂行规定》和《公路养护工程施工招标投标管理暂行规定》,市场化改革在全国范围逐步铺开。后来,虽然由于《中华人民共和国行政许可法》颁布,相关养护市场许可项目的设定权限发生变更,两个暂行规定没有得到进一步推进实施,但部分市场化程度较高的省份仍在不同程度地参照执行。

 

形式多样。在此期间,各地改革的形式越来越多样化,全国公路养护管理呈现出“百花齐放、百家争鸣”的改革局面。如甘肃省推行的“一分局四实体”的市场化过渡模式,宁夏和辽宁推行的改革“三步走”,湖北进行的“增量突破”的试点,浙江余姚开展的“两置换、两公开”改革,北京、青海对公路养护生产单位整体转制,广东组建养护大道班等。虽然各地做法不一,但总体来说,养护生产开始比较普遍地逐步引入竞争机制。

 

认识深化。随着实践的发展,改革进程中出现了许多困难,综合政策不配套、改革时机不成熟等先天不足引发的一系列问题也进一步凸显。对此,全国各地以不同形式开展了广泛的学习交流,掀起了对公路养护市场化改革的总结讨论热潮。各地对于公路养护市场化改革的认识逐步趋于更为稳妥的“因地制宜、因时制宜”。

 

 

 

「2006年至2011年」保持稳定阶段

 

以2006年山东济南全国公路养护管理工作会议为标志,全国公路养护运行机制改革开始步入了保持维稳阶段。在这个阶段,我国学术界发起了一场对改革的反思,认为有必要深刻认识前一阶段改革的得失成败,形成新的改革共识,促进改革在新的起点上再出发。新的改革共识正在形成:稳字当头,稳中求进。

 

这一时期的另一特点是静待政策。2006年5月11日,时任交通部副部长冯正霖在山东济南召开的全国公路养护管理工作会议上指出:“顺利推进这项改革,必须要有政策支持、资金支持和养护职工的理解”。只有政策到位,改革才能顺利推进。

 

「2011年至今」反思重启阶段

 

2011年《中华人民共和国公路安全保护条例》正式颁布实施,明确授权国务院交通运输主管部门制定公路养护作业单位资质管理办法,对公路养护市场主体依法进行管理。同年5月,交通运输部正式将公路养护市场管理体系研究作为部软科学研究项目立项启动,推进公路养护市场化的话题被再次重拾。

 

在对过去改革进行理性反思的基础之上,如何准确研判当前形势,如何理性地结合实际情况推进公路养护市场化改革,如何科学地制定市场管理规则,都是当前需要研究解决的问题。经过二十多年公路养护管理体制及养护市场化运行机制的改革探索,公路养护市场化的前景已经日益明朗。

 

但在实际运行过程中,一方面由于市场化改革实质是调整以往形成的养护运行利益格局,涉及到全国数百万公路管理者与养路工的切身利益,使得改革进程呈现出艰巨性。另一方面,由于公路养护具有长期性、连续性、区域性、前置性、应急性等不同于公路建设的特性,无法使用常规的统一模式、统一步调推进市场化进程,使改革呈现出一定的复杂性。

 

随着改革的推进,2016年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》明确提出,坚持政事分开、事企分开的原则,剥离市场经营业务,积极推进转企改制,以企业为主体参与市场竞争。通过改革,基本做到行政职能由行政机构承担,执法职能由综合行政执法机构承担,公益服务职能由事业单位承担,市场经营业务由企业承担。

 

2017年,中央编办、交通运输部印发了《关于对地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革试点有关问题的意见》,也明确提出,交通运输行业承担行政职能事业单位改革,要坚持政事分开、事企分开的原则。通过改革,市场经营业务由企业承担,要逐步剥离,以企业为主体参与市场竞争。

 

这些改革的推进,也推动了公路养护市场化的发展。

 

 

现状

自2003年,交通部发布了规范性文件《公路养护工程市场准入暂行规定》之后,我国公路养护市场进一步规范发展、结构进一步优化、规模进一步增长。目前,公路养护行业作为改革的重点领域,养护市场化改革进一步推进,养护效能得到了提升。

 


养护效能显著提升

 

养护市场进一步规范发展

 

2003年,交通部发布了规范性文件《公路养护工程市场准入暂行规定》之后,全国有25个省份参照2003年暂行规定,出台了地方养护资质管理的相关制度,大大加快了公路养护市场领域的开放速度,尤其是部分地区通过市场准入逐步引入了企业和民间投资,在促进公路养护市场规范发展方面发挥了积极作用。

 

养护市场结构进一步优化

 

随着公路养护市场的不断发展,各地先行先试,制定了养护资质管理相关规定,并采取了一些行之有效的市场准入管理措施,引入市场竞争机制,进一步支撑市场实现更有效的动态平稳发展,优化市场结构,初步建立了公平、公正、诚实、守信的市场环境。

 

养护市场规模进一步增长

 

各地结合中央关于分类推进事业单位改革的总体要求,在公路系统内部加快推进事企分离,进一步强化了养护市场主体培育。总体上,高速公路养护工程和日常养护以企业为主实施;普通国省干线养护工程以企业为主实施、日常养护以事业单位为主实施;农村公路养护工程主要采用市场化的方式,日常养护企业参与较少,主要以当地群众自养为主。

 

养护市场化改革进一步推进

 

公路养护是改革重点领域。近期,交通运输部公路局正在加快推进出台公路养护市场准入、信用评价管理、养护作业招标投标、质量考核的相关管理制度和规定。高起点谋划养护市场化顶层设计,有步骤、有计划地加快公路养护市场化进程,将加快市场化进程作为公路养护补短板、强弱项的手段,进一步提高养护效能。

 

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